Paqartësitë rreth organizimit dhe funksionimit të administratës shtetërore

Organizimi dhe funksionimi i administratës shtetërore nuk është më ai i përcaktuar në vitin 2010 sepse ligji për organizim dhe funksionim të saj ka ndërruar në vitin 2019. Megjithatë, zbatimi i tij një vit pas hyrjes së ligjit në fuqi lë shumë për të dëshiruar.

Më 1 mars 2019 është publikuar Ligji për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore dhe agjencive të pavarura për të hyrë në fuqi një muaj pas, pra me 1 prill 2019. Tani jemi një vit pas dhe përveç Rregullores së ndryshuar në shkurt 2020 për përgjegjësitë administrative të zyrës së Kryeministrit dhe Ministrive e cila është bazuar/thirrur në këtë ligj, është vështirë të gjendet edhe një rast ku është zbatuar ky ligj. Sa për qartësim, ligji përkatës shfuqizon Ligjin për administratën shtetërore dhe zgjeron fushë veprimtarinë e tij duke vendosur rregulla edhe rreth menaxhimit dhe performancës së agjencive të pavarura. Siç është kërkuar me këtë ligj, në fund të janarit 2020 janë miratuar në Qeveri edhe dy akte nënligjore që kanë të bëjnë me: 1) përcaktimin e standardeve për organizim të brendshëm, sistematizim të vendeve të punës në administratën shtetërore dhe agjencive të pavarura dhe 2) përcaktimin e rregullave mbi performancën e agjencive. Të jemi të qartë, fakti i mos zbatimit të tij lidhet vetëm me vonesën në zbatim dhe kurrsesi nuk mund të lidhet me përmbajtjen e tij.

Edhe pse nuk është tema e këtij shkrimi, meqenëse po përmendim konceptet administratë shtetërore dhe administratë publike, është me rëndësi të ceket shkurtimisht dallimi mes tyre. Nocioni i administratës publike është më i gjerë se sa ai administratës shtetërore dhe si i tillë përfshin administratën e institucioneve publike në përgjithësi. Në anën tjetër, me administratë shtetërore kuptohet dega ekzekutive, pra Qeveria (ministritë, agjencitë ekzekutive, degët e tyre në nivel lokal dhe eventualisht në nivel regjional). Në këtë kuadër, nëse marrim parasysh kriterin që administrata jashtë Qeverisë është administratë publike, atëherë del që institucionet dhe agjencitë e pavarura janë pjesë e administratës publike dhe jo shtetërore. Megjithatë, një detaj duhet pasur parasysh që agjencitë e pavarura të tipit rregullatorë, me hyrjen në fuqi të ligjit për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore dhe agjencive të pavarura, janë pjesë e administratës shtetërore, pra pjesë e degës ekzekutive (Qeverisë).

Përveç që ligji është zbatuar fare pak deri sot, në bazë të komunikimit jo formal me ministri, vërehet që ka edhe një mos informim edhe sa i përket edhe ndryshimit të rregullave sa i përket edhe organizimit të brendshëm të ministrive. E para, sipas ligjit për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore dhe agjencive të pavarura, përveç divizionit të auditimit i cili do të mbetet i njëjtë me organizimin e sotshëm (divizion me raportim të ministri), të gjitha shërbimet tjera administrative brenda ministrisë do të jenë pjesë e dy strukturave me raportim të sekretari i përgjithshëm të grupuara në shërbimet e menaxhimit të përgjithshëm dhe shërbimet e menaxhimit financiar. Njëra strukturë (divizion ose departament) do të mbulojë shërbimet si IT, mirëmbajtje, logjistikë, personel, transport (dhe shërbime tjera të ngjashme) dhe struktura tjetër mbi menaxhimin financiar (divizion apo departament) do të mbulojë shërbimet si financa, prokurim, raportim financiar dhe shërbime tjera të ngjashme. Më këtë do të evitohet mundësia që shërbimet e përgjithshme dhe financiare të organizohen si departament njëjtë sikurse departamentet tjera funksionale dhe po ashtu shërbimet tjera të cekura më lartë të jenë pjesë e një apo departamenti tjetër (të shpërndara nëpër departamente) dhe me raportim te drejtori përkatës. E dyta, ligji përkatës përcakton nivelet e organizimit të ministrisë, për shembull nivelet do të jenë divizion pastaj departament (si për ministri si për agjenci ekzekutive) dhe nuk do të ketë mundësi të ketë për shembull drejtori të përgjithshme dhe të mendohet integrimi i departamenteve në drejtori të përgjithshme dhe i divizioneve në departamente. Ky organizim tri nivelesh nuk njihet nga ligji i cekur më lartë por divizioni do të jetë pika bazë e organizimit dhe disa divizione me natyrë të afërt të punëve do të mund të formojnë një departament dhe udhëheqësi i departamentit me raportim te sekretari i përgjithshëm.

Sa i përket organizimit të departamenteve/divizioneve që do të mbulojnë funksionet e brendshme administrative të ministrisë, nuk do të mund të kenë staf pa kufi. Për shembull, ka pasur raste kur departamenti për financa dhe shërbime të përgjithshme (sipas organizimit sot) të ketë shumë më shumë punëtorë se sa departamentet funksionale. Me ligjin aktual, mbulimi i funksioneve të brendshme administrative të ministrisë nuk do të mund të mbulohet me më shumë se 25% e stafit të tërë ministrisë. Për shembull, nëse ministria ka 160 punëtorë, jo më shumë se 40 punëtorë do të mund të punojnë në mbulimin e funksioneve mbështetëse të ministrisë. Pastaj, nëse agjencia ekzekutive ka më pak se 50 punëtorë, nuk do të ketë të drejtë të ketë këto shërbime nën vete, por do të mbulohet nga shërbimet e njëjta në kuadër të ministrisë (shërbime të përbashkëta në mes të ministrisë dhe agjencisë). Pra, nuk mund të ketë një agjenci ekzekutive qoftë edhe me 45 punëtorë dhe të ketë dy departamente/divizione për shërbime të brendshme administrative dhe një ministri (pjesë e se cilës është agjencia) të ketë po ashtu dy departamente/divizione për shërbimet e brendshme administrative. E njëjta vlen edhe për zyrën e Kryeministrit.

Megjithëse është e pamundur që të gjitha risitë e ligjit të ceken në një artikull si ky, risitë e cekura më lartë mjafton të jepen këtu për të përfunduar që asnjë prej ministrive ose agjencive ekzekutive dhe të pavarura deri sot nuk kanë zbatuar ndonjë prej këtyre rregullave. Këtë situatë tanimë e ka rënduar edhe më shumë riorganizimi i Qeverisë me ç ‘rast kemi gjashtë ministri më pak dhe shumë agjenci, inspektorate, departamente/divizione të ndryshme që kanë funksionuar në ministri si të ndara, tani do të duhet të funksionojnë të bashkuara (shkrira) në një vend. Për shembull, Ministria e Ekonomisë, Punës, Tregtisë, Industrisë, Ndërmarrësisë dhe Investimeve Strategjike ka bashkuar të gjitha agjencitë dhe inspektoratet që kanë qenë nën Ministri të Tregtisë dhe Industrisë, agjencitë dhe inspektoratet që kanë qenë nën Ministri të Zhvillimit Ekonomik dhe agjencitë dhe inspektoratet që kanë qenë nën Ministrinë e Punës dhe Mirëqenies Sociale.

Ky rast është vetëm një në mesin e shumë rasteve tjera që dëshmon se në Kosovë ka ligje mjaft të mira por mungon zbatimi i tyre në praktikë. Një prej shumë punëve qe e presin Kuvendin e Kosovës, konkretisht komisionet e themeluara sipas fushave që mbulojnë ministritë, është të punojnë shumë më shumë në mbikëqyrje të zbatimit të ligjeve dhe të kërkojnë nga ministrat raportim të detajuar në këto komisione mbi zbatimin e ligjeve që bien në fushat e punës së ministrisë përkatëse.