Valmir Ilazi

„Postupak javne nabavke je poništen zbog toga što ministar nije potpisao ugovor“ – fraza koja se ponavlja u desetinama slučajeva puta i prerasta u loš presedan Ministarstva unutrašnjih poslova (MUP) i njemu podređenih institucija. Ova poništenja, u suprotnosti sa zakonom, krše prava privrednih subjekata, dovode u pitanje načela transparentnosti i odgovornosti u javnim nabavkama.

U periodu od 2020–2025. godine, u sistemu javnih nabavki pojavila se neuobičajena i zabrinjavajuća praksa: poništavanje aktivnosti javnih nabavki nakon objavljivanja obaveštenja o dodeli ugovora. Iako su administrativne procedure završene, naručioci, koji su prevashodni bili podređeni MUP-u, poništavali su ugovore nakon objavljivanja obrasca B08 Obaveštenje o dodeli ugovora vrednog više od sedam (7) miliona evra, isključivo usled činjenice da ih ministar nije potpisao. Ova situacija stvara loš presedan kada je reč o integritetu javnih nabavki, time što: (i) potpisivanje ugovora iz zakonske obaveze pretvara u postupanje po volji ministra i (ii) dozvoljava uplitanje izvršne vlasti u završnu fazu procesa nabavke, upravo po završetku svih formalnih i administrativnih postupaka.

Šta nalaže zakon a šta se dešava u praksi?

Zakon o javnim nabavkama (ZJN), konkretno član 26. ovog zakona[1], obavezuje da ugovore velike vrednosti potpisuje ministar, nakon što ih potpišu službenik za javne nabavke i glavni administrativni službenik. Ovaj poslednji korak ima za cilj da garantuje kontrolu zakonitosti i propisnog korišćenja javnih sredstava. Štaviše, Uredba o javnim nabavkama zahteva da se ugovor potpiše u roku od 30 dana od objavljivanja obaveštenja o dodeli ugovora, osim u slučajevima kada postoji žalba ili odluka nadzornog organa[2]. Međutim, u praksi je deset analiziranih ugovora ostalo nepotpisano od strane ministra ne samo mimo roka od 30 dana, već i do 1200 dana, za koje je naknadno doneta odluka o njihovom poništenju, bez dokumentovanih i opravdanih razloga.

Ovo neopravdano zakašnjenje u potpisivanju ugovora povezano je i sa još jednom proceduralno pogrešnom praksom: poništenjem u suprotnosti sa zakonom propisanim pravilima. Naručioci direktno koriste obrazac B10 Obaveštenje o poništenju aktivnosti javne nabavke, pre prethodnog objavljivanja obrasca B58 Obaveštenje o odluci naručioca, kako zahtevaju pravila nabavke.

Ovaj pristup je u suprotnosti sa odredbama ZJN-a i Uredbe o javnim nabavkama, jer je objavljivanje B58 neophodno da bi se garantovalo: (i) pravo privrednog subjekta da podnese zahtev za ponovno razmatranje u sklopu naručioca; i (ii) pravo da, ako je i dalje nezadovoljan odlukom o zahtevu za ponovno razmatranje, pokrene dalji pravni postupak pred Telom za razmatranje javnih nabavki (TRN). Stoga, poništenje postupka korišćenjem obrasca B10, bez prethodnog objavljivanja obrasca B58, praktično uskraćuje privrednim subjektima ova zakonska prava i u slučajevima kada podnesu žalbu TRN-u, ona biva odbačena kao neblagovremena ili nedopuštena.

U slučaju žalbe 898/25 koju je izjavio Seyntex NV protiv Kosovske policije, TRN je procenio da razlog zbog koga je naručilac prekinuo postupak, nije propisan zakonskim odredbama. Naručilac je dužan da postupa u skladu sa zakonom i da obezbedi zakonitost svake radnje, a to se mora proveriti ne samo pre pokretanja aktivnosti javne nabavke, već i tokom daljih faza, a ne u trenutku objavljivanja obaveštenja o dodeli ugovora (B08), kada se očekuje njegovo potpisivanje od strane stranaka. U ovom slučaju, TRN je preporučio da se podnosilac žalbe, u vezi sa radnjama naručioca preduzetim za poništavanje aktivnosti nabavke u suprotnosti sa zakonom, obrati nadležnom sudu radi zaštite svojih prava.

Iako je Regulatorna komisija za javne nabavke (RKJN) bila obaveštena o nekoliko slučajeva pogrešne prakse poništenja postupaka javnih nabavki od strane naručilaca, ona do sada nije preduzela nikakve konkretne mere niti je izdala bilo kakvo zvanično obaveštenje upućeno naručiocu kako bi garantovala zakonitost procesa.

MUP, policija i AUVS: Poništeni ugovori nakon proglašenja uspešnog ponuđača

Istraživanje obuhvata institucije: samo ministarstvo, Kosovsku policiju i Agenciju za upravljanje vanrednim situacijama (AUVS). Svaka od njih ima slučajeve poništenja aktivnosti nabavke, nakon što je proglašen uspešan ponuđač.

Zaključuje se da je Kosovska policija najviše pogođena institucija, sa pet aktivnosti otkazanih nakon objavljivanja obaveštenja o dodeli ugovora, ukupne vrednosti od približno pet (5) miliona evra. U ovim slučajevima, ugovori su čekali na potpisivanje u periodu od ukupno 1.451 dana, pre nego što ih je naručilac poništio. AUVS sa tri otkazane aktivnosti, ukupne vrednosti od preko 1.8 miliona evra. Ovi ugovori su ostali nepotpisani 3.114 dana. Sam MUP je imao dve aktivnosti javne nabavke koje su poništene nakon objavljivanja obaveštenja o dodeli ugovora. Njihova ukupna vrednost iznosi oko 600 hiljada evra, dok su ugovori ostali nepotpisani 108 dana pre nego što su poništeni.

Posledice po javne projekte i institucije

Nepotpisivanje ugovora, posebno u slučajevima u kojima nije propraćeno predstavljanjem zakonskih razloga, nosi sa sobom velike posledice, među kojima:

• Blokiranje projekata niz godina: Изградња објекта – Дом за обуку – 1229 dana čekanja; Vatrogasna oprema – 1073 dana; Униформе ватрогасаца и полиције – 812 i 194 дана, direktno utiče na operativni kapacitet.
• Povećani finansijski troškovi: Inflacija, rastuće cene i potreba za ponovnom procenom projekata uzrokuju dodatne troškove.
• Pravna nesigurnost po institucije: Uspešni privredni subjekti mogu tražiti naknadu izgubljene dobiti, troškove podnošenja ponude i naknadu štete usled prekoračenja rokova.
• Neizvesnost na tržištu i šteta po konkurenciju: Preduzeća gube poverenje u stabilnost javnih nabavki, što negativno utiče na učešće i konkurenciju.

Nepotpisivanje koje utiče na javnu efikasnost

Zakon nalaže obavezu ministra da potpiše ugovor, izuzev u slučajevima kada postoje dokazi o kršenju, kada se razlog dokumentuje u pisanoj formi i zahteva proceduralno razmatranje. U slučajevima koji su propraćeni, nisu dokumentovani prekršaji, odluke TRN-a, izveštaji RKJN-a ili NKR-a niti je dato bilo kakvo javno pojašnjenje. Ovo pretvara potpisivanje ugovora u političko-administrativni mehanizam, a ne u pravni.

U ovom kontekstu, privredni subjekti koji su proglašeni uspešnim ponuđačima stvaraju legitimna očekivanja. Kada se ugovor raskine bez razloga, mogu tužiti instituciju, mogu zahtevati naknadu štete, mogu tražiti vraćanje prava. Javne institucije se suočavaju sa opasnošću da moraju da isplate velike svote iz budžeta, administrativne troškove i gubitak ugleda.

Takva poništenjaa bez pravnog osnova slabe transparentnost nabavki, načela  odgovornosti i poverenje građana i privrednih subjekata. U biti, ova praksa ukazuje na neopravdano mešanje izvršne vlasti u proces koji bi trebalo da bude neutralan i zaštićen od političkih uticaja.

Podaci ilustrovani u ovom članku ukazuju na uznemirujući obrazac koji se ponavlja: duga kašnjenja, neopravdana poništenja i intervencije koje narušavaju funkcionisanje javnih nabavki.

Kosovska policija i Agencija za upravljanje vanrednim situacijama su posebno pogođene institucije, sa projektima koji su godinama blokirani, što ugrožava javnu bezbednost i institucionalnu efikasnost. Zakon jasno kaže: ministar je dužan da potpiše ugovor, osim ako postoje dokazi o kršenju. Kada se ova obaveza pretvori u slobodnu volju, proces nabavke gubi neutralnost i kredibilitet. Stoga, konačna odluka mora biti dokumentovana, transparentna i argumentovana, a ne neobjašnjena ili zasnovana na nejasnim političkim razmatranjima.

Na osnovu dokumentovane prakse i posledica koje ona donosi, preporučuje se da naručioci poštuju ZJN i važeće propise, kako bi se garantovala transparentnost i odgovornost u svim fazama procesa. Postupak ne bi trebalo da se otkaže nakon što je proglašen uspešan ponuđač, sem kada je isto u potpunosti u skladu sa zakonskim pravilima i jasno dokumentovano. Vlasti bi takođe trebalo da obezbede da privredni subjekti budu u prilici da ostvare svoja zakonska prava na ponovno razmatranje i žalbu.

Odricanje od odgovornosti:

Ova publikacija priređena je uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj iste isključiva je odgovornost Demokratije Plus (D+) i ni na koji način ne odražava stavove Evropske unije. Projekat „Podizanje transparentnosti, odgovornosti i efikasnosti u potrošnji javnog novca kroz javne nabavke na Kosovu” finansira EU, a realizuje Demokratija Plus (D+).

[1] Službeni list Republike Kosovo. Zakon br. 04/L-042 o javnim nabavkama, član 26.

[2] Uredba br. 002/ 2024 o javnim nabavkama, član 42.4.